規管滋擾 cold call 電話 (二) : 一本通書睇到老,話之你咩用都無

照抄現制度,最為有效?

前回所述,政府2019年4月的「加強規管人對人促銷電話的建議法例框架的主要準則」文件(下稱《文件》),開宗名義,而且最核心的,就是第5段 :

我們已審閱《非應邀電子訊息條例》(《條例》)下非應邀電子訊息的規管架構,認為《條例》現行條文所載的大部分原則及運作模式均適用於和可引伸至涵蓋非應邀人對人促銷電話。我們的結論是,把《條例》當中的規管架構引伸至規管非應邀人對人促銷電話,最為有效。

至於為何現有《條例》可適用 / 可引伸至於人對人電話,就可得出單單照搬《條例》,便是「最為有效」的結論,而不嘗試因應人對人電話的特性或實際情況而擴展現《條例》範圍,或做其他立法措施以解決執法及運作上會出現的問題,《文件》並無任何解釋。當局卻據此而自我設限,將立法措施完全限於現行《條例》的框架下。

不過,政府或許會指,將立法限於《條例》類似架構,是因為現行條例行之有效【註: 局長果然在4月16日委員會上說了多次行之有效】,而且根據technology neutral原則,在不同通訊模式下,政策仍須具一致性。

行之有效 ? 我話OK就OK ?

政府或能舉出數據,指現行法例通過後,預錄電話訊息,濫發傳真等的情況,確實有改善,引證《條例》是有效的。

但不要忘記,當局當年放生了人對人滋擾電話,而人對人電話成效必較錄音為高,加上科技發展,讓 call center 可搬至內地運作,減低了成本,因此事實上,滋擾只是改以另一形式繼續出現。

此外,與當初立法的情況不用,今天在《條例》的規管下,大眾最常用的非人對人電子訊息媒介,已是 WhatsApp 之類的即時通訊應用程式,在這方面,就當局提供的情況,《條例》的執行情況絕不理想。

WhatsApp 應用露端倪

根據當局 2016年1月20日 回覆梁美芬議員的書面提問,所提供的資料 [1],於2012年至2015年期間,通訊事務管理局辦公室接獲即時通訊應用程式發送訊息涉嫌違反《條例》的舉報及成立個案的數字如下︰

年份   接獲的舉報個案  成立個案(註)

--   -------  -------

2012      214       17

2013   259       17

2014   547       26

2015   664        6

(註:通訊辦經調查後向發送人發出勸諭信、警告信或執行通知的個案)

由此可見,市民的舉報中,只有極少部份可根據《條例》採取行動,資料沒有說明為什麼大部份個案未能成立,但由當局指於大部分舉報個案涉及香港境內登記的電話號碼發出,因此原因很可能是答覆所指,「考慮到該訊息的目的和實際內容,未能確定有關訊息是否屬於商業性質」。

市民根據條例向管理局舉報,當然是認為收到的訊息屬滋擾性質,而除非惡意舉報或擺烏龍,舉報者很可能是已在《條例》下登記冊登記,但仍收到訊息。若沒有誤報,則顯示市民一般期望應在《條例》下受理的舉報,只有不足一成(後來更節節下跌到不足百分一)是實際在《條例》中可處理的,反映條例實際執行上,與公眾期望有極大的落差。

這組數字,或可從以下兩點解釋 :

  1. 條例中「商業性質」的舉証規定及門檻,或是過高,或是過於狹窄,以致令執行上遠遠未能涵蓋一般公眾收到並覺得構成的滋擾訊息。換句話說,《文件》第 9 段指,「本質上,(商業性質促銷電話)正正是促銷電話對公眾造成滋擾的原因」,起碼在《條例》應用到即時通訊程式時,不是事實。
  2. 個案在2015年前不斷上昇,但成立個案比率一直下跌,或反映發放訊息者已找到條例漏洞,於是變本加厲,當局卻束手無策。

《條例》對交互式通訊失效 ?

究其原因,當初在《條例》立法時所指的電子訊息,是預錄電話,電郵,傳真之類,特點是一次性,非交互式的單向訊息,傳送訊息者要傳達的訊息,必須完全在一次性的訊息中表達,是否屬「商業性質」的舉証,亦可較客觀地按該訊息來決定。

即時通訊應用程式盛行,是《條例》2007年實施之後的發展,即時通訊和人與人通話,與立法時的電子訊息有質的差異,即時通訊對話是互動式而非一次性,又不會像SMS短訊逐次收費因而大大限制了互動性,要驗證其目的是否「商業性質」,可能要分析一連串對話,涉及主觀因素,比一次性訊息困難得多。例如,對話可以先以調查,中獎,交友等不同名義開始,或利用接收訊息者的好奇心等, 一步步引導接收者達致商業效果,那麼,對話是否「商業性質」,以至參與對話者是否已視作同意接收隨後的訊息,有很大的灰色地帶。

政府對《條例》漏洞視若無睹?

再繼續看政府對梁美芬議員問題的回應。

由於涉及 WhatsApp Messenger 短訊的舉報個案在近年有上升的趨勢,通訊辦已把相關情況向WhatsApp公司反映,並把舉報個案涉及的發送人電話號碼轉交WhatsApp公司,以便他們採取適當行動,包括終止有關電話號碼使用其服務。通訊辦亦多次去信WhatsApp公司,建議其改善程式設計,以防可能遭用戶濫發訊息。WhatsApp公司其後在二○一五年四月推出「舉報及封鎖垃圾訊息」的新功能,讓用戶直接向該公司舉報涉嫌濫發訊息者。根據記錄,在通訊辦把投訴個案的發送人電話號碼轉交WhatsApp公司後,通訊辦沒有再接獲涉及有關發送人電話號碼違規的舉報,而WhatsApp公司推出上述的新功能後,涉及WhatsApp Messenger短訊的舉報個案在近月已大幅下降。通訊辦會繼續留意有關情況

這段相當有意義,反映了什麼?

首先,這說明,作為執法機關的通訊辦,面對大部份WhatsApp 滋擾的投訴在四年內一直增加,在《條例》下卻無計可施,只能求 WhatsApp 公司出手,打擊濫發訊息。而問題最終雖得以解決,但靠的不是《條例》,而是 WhatsApp 的措施。

此外,更重要的問題,2015年的 664 宗投訴,大部份是來自香港電話號碼的訊息,只有6宗成立,即是其餘可能有近五百多宗香港電話號碼個案,都是根據《條例》不成立或未能用《條例》跟進的。

那麼這五百多宗個案,《條例》未能跟進的原因,到底大部份是

  1. 有關訊息是《條例》政策容許的非「商業性質」訊息,(如《文件》第10段所指,「醫院及其他重要公共服務提供者在緊急情況下的來電、慈善機構致電募捐,以及教育機構為進行學術研究而打出的電話」;
  2. 投訴者本身誤會,如未有在登記冊登記卻提出投訴或其他投訴者的問題;還是
  3. 執法機關本身覺得,被投訴的屬政策不容許的濫發,應由當局介入,但因《條例》漏洞而不能跟進 ?

若是 (1),這些合乎政策的訊息,當局為什麼要介入並向 WhatsApp 舉報 ? 若是 (2),宣傳及公眾教育出了很大問題,若是 (3) 則顯示當局及執法者本身都認為《條例》存有很大漏洞,未能貫徹政策目的,須在《條例》外採取補救行動解決,但奇怪的是,當局至今(最少表面上)不但對此政策及《條例》的重大落差視而不見,更認為將《條例》照搬以實施政策是「最為有效」的。

WhatsApp 管不到,人對人濫撥更困難

WhatsApp 訊息有完整手機紀錄,不易篡改,而且由於內地封鎖WhatsApp,濫發訊息者主要用本地電話,在此情況,通訊辦仍無法利用《條例》有效打擊濫發訊息。換到將來人對人濫撥電話,更難要公眾交出完整及可信的手機錄音通話紀錄[2],而且大部份由境外打出,當局又如何說服自己及公眾,照搬《條例》的架構,不針對通訊服務供應商作出措施,可以有效打擊這類電話呢?

而諷刺的是,本地電訊商和WhatsApp 不同,前者受電訊條例所管豁,電訊條例第24條,規定電訊商不能不發送任何訊息,除非是《條例》或客戶要求等。若照搬《條例》及其「商業性質」的門檻而不作任何其他改革,日後遇到上述情況,即因《條例》漏洞未能阻止人對人濫撥電話,電訊商若像 WhatsApp 一樣自行阻止濫撥,便會違反電訊條例而被通訊辦撿控。即電訊條例未能支持、並反而限制了當局及電訊商將來以上述「WhatsApp模式」解決類似問題的空間。

《條例》架構最為有效,自欺欺人?

總結上述,將《條例》架構不因應執行經驗認真地檢討及作改革,而只是搬字過紙地引申到人對人電話,由於 cold call 已不像 2007 年立法一樣有替代方案,很可能會出現類似 WhatsApp 於 2012 至 2015 年的情況,濫撥電話者可能一時收歛,但很快便會慢慢利用《條例》未能管制的範圍,如「商業性質」定義未有涵蓋的漏洞,亙動式通訊在這方面的灰色地帶,錄音舉證的困難,境外執法的困難等,令執法者束手無策,情況比WhatsApp例子可能更惡劣。另一方面電訊條例以至電訊商與客戶合約,卻限制了當局及電訊商,不能在新法例以外,有力補救問題。

若當局仍認為,不同通訊模式下,防止濫發的政策仍須具一致性,做的應該是一併處理現行《條例》在 WhatsApp 遇到的問題,包括如何能按法例,令在遇到相似情況下(如發訊息者利用法例漏洞),對電訊商作出指令,一如當天對 WhatsApp 的要求,阻止有關通訊並免除合約下的責任。

下回再就《條例》問題,並參考外國做法,研究當局有何措施可做。

 

[1] 立法會十七題:透過即時通訊應用程式發送非應邀電子訊息 : https://www.info.gov.hk/gia/general/201601/20/P201601200523.htm

[2] Android 9 起,系統已不容許第三方程式作通話錄音,而Google Play本年實施的政策亦禁止錄音程式在較舊版本紀錄來電號碼。 iOS 方面,亦是無法在手機做電話錄音的。除非早有預備,要在手機舉證一個來電是商業目的,困難重重。

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